Résilience de la chaîne d'approvisionnement, ami

Dec 02, 2023

Les chocs d'offre et de demande de la pandémie de Covid-19, l'intensification de la rivalité entre les États-Unis et la Chine, l'invasion russe et la guerre en cours en Ukraine ont encore exacerbé les tensions géopolitiques ces dernières années. La réaction à ces chocs s'est traduite par une nouvelle politique de « friend-shoring » conçue pour accroître la résilience économique et réduire la vulnérabilité des chaînes d'approvisionnement. Cependant, de sérieuses questions se posent quant à l'efficacité de la nouvelle politique pour atteindre ces objectifs. Cette note d'orientation examine les inquiétudes concernant le potentiel de la « délocalisation d'amis » à affecter négativement le commerce mondial et le bien-être, retardant les perspectives de développement et exacerbant les tensions latentes en fragmentant l'économie mondiale et en réduisant la légitimité du système commercial multilatéral. Il propose des recommandations que les décideurs du G20 pourraient envisager pour accroître la résilience et minimiser la vulnérabilité des chaînes d'approvisionnement, sans recourir à des politiques de fragmentation.

Attribution:Mia Mikic, Biswajit Nag et Sherry Stephenson, « Supply Chain Resilience, Friend-shoring, and the Pursuit of Non-Economic Objectives », T20 Policy Brief, juin 2023.

Groupe de travail 1 : Macroéconomie, commerce et moyens de subsistance : cohérence des politiques et coordination internationale

La réaction aux chocs d'offre et de demande de la pandémie de Covid-19, l'intensification de la concurrence entre les États-Unis et la Chine et la guerre en cours entre la Russie et l'Ukraine ont accru les tensions géopolitiques. Une réaction à ces chocs se présente sous la forme d'une « délocalisation d'amis », qui peut être décrite comme une relocalisation des entreprises et des processus de production délocalisés vers des emplacements choisis en fonction de la distance politique par rapport à une économie d'origine plutôt qu'une « distance/distance » géographique. un compromis d'efficacité ou un pur objectif de politique industrielle nationale."[1] La poursuite du "friend-shoring" constitue désormais une menace sérieuse pour la stratégie de développement économique basée sur la compétitivité des coûts et l'intégration dans les chaînes d'approvisionnement régionales et mondiales. Les gouvernements créent des incitations et imposent des mesures restrictives pour encourager la délocalisation de la production hors des pôles actuels vers des pays aux vues similaires afin d'atteindre ce que l'on appelle une plus grande résilience économique.[2]

Cette nouvelle approche du commerce mondial et de la production a été annoncée par Janet Yellen, secrétaire au Trésor des États-Unis, dans un discours devant le Conseil de l'Atlantique en 2022, où elle a déclaré :

"Sur certaines questions, comme le commerce et la compétitivité, cela impliquera de rassembler des partenaires attachés à un ensemble de valeurs et de principes fondamentaux... Notre objectif devrait être de parvenir à un commerce libre mais sûr. grand nombre de pays de confiance, afin que nous puissions continuer à étendre en toute sécurité l'accès au marché, réduira les risques pour notre économie ainsi que pour nos partenaires commerciaux de confiance."[3]

En réponse à ces incitations et coups de pouce politiques, les entreprises réévaluent les risques sur les marchés étrangers[4] et certaines reconfigurent leurs chaînes d'approvisionnement, se tournant vers ce qui semble être des fournisseurs plus fiables.

Il existe plusieurs défis autour de cette poursuite de l'amitié et de son potentiel d'affecter négativement le commerce mondial et le bien-être, d'avoir un impact sur les perspectives de développement et d'exacerber encore plus les tensions latentes. Cette note d'orientation examine ces défis.

Les auteurs sont d'avis que la poursuite d'une politique de « délocalisation des amis » à grande échelle pour atteindre la résilience économique serait coûteuse et peu judicieuse. Il serait particulièrement préjudiciable qu'elle soit préconisée comme une option répandue pour influencer les décisions des entreprises privées sur le marché mondial.

La vulnérabilité des chaînes d'approvisionnement se caractérise par leur longueur et leur complexité.[5] Les chaînes d'approvisionnement les plus vulnérables sont également celles qui ne peuvent pas être facilement transférées entre les fournisseurs. La sensibilité est associée à la nature des produits dans les chaînes d'approvisionnement caractérisées par une technologie avancée ou de pointe (comme les composants de satellites), des produits essentiels à la production essentielle d'électronique et de défense (produits à double usage comme les semi-conducteurs, les batteries ou les puces informatiques ), ou ceux situés dans des zones géographiques limitées (comme les terres rares).

Au niveau de l'entreprise, les entreprises participant aux chaînes d'approvisionnement mondiales ont appris au cours des trois dernières décennies que la fabrication au plus juste, qui s'appuie sur des stocks extrêmement faibles et des services logistiques juste à temps pour la livraison, leur a permis de bénéficier d'une productivité plus élevée, d'une qualité de produit améliorée, et des coûts financiers moindres. Cela a changé pendant les années perturbatrices de la pandémie de Covid-19. L'exposition accrue aux vulnérabilités des chaînes d'approvisionnement a poussé les entreprises à améliorer la résilience économique de leurs opérations grâce à de nouvelles stratégies visant à :[6]

Au niveau gouvernemental, les discussions sur la résilience économique ont plutôt porté sur la sécurité nationale.[7] Cela a pris une importance disproportionnée et a éclipsé d'autres dimensions des opérations de la chaîne d'approvisionnement priorisées par les entreprises. Le prisme de la sécurité nationale a attiré l'attention des gouvernements sur les produits fabriqués dans des chaînes d'approvisionnement longues et géographiquement dispersées, ou situés dans des pays considérés comme des adversaires économiques ou politiques (ou les deux). Aujourd'hui, le concept de « résilience économique » est lié aux allégeances géopolitiques. Les risques pour la sécurité nationale sont considérés comme provenant principalement de la forte dépendance vis-à-vis des fournisseurs étrangers, en particulier des pays «inamicaux», ou des vulnérabilités de la chaîne d'approvisionnement elle-même.

Bien qu'il n'y ait pas de définition unique de ce qui rend un secteur « vulnérable » ou « sensible », il existe néanmoins une convergence générale sur une liste globalement similaire de produits qui ont été ciblés dans les propositions législatives et les actions de plusieurs membres du G20.[8]

À ce jour, la législation mise en place pour favoriser le « friend-shoring » dans des produits spécifiques repose en grande partie sur des incitations sous la forme d'un recours croissant aux subventions et d'une résurgence de la politique industrielle.[9] Cependant, si cette approche ne réussit pas, le danger est que la liste des secteurs perçus comme vulnérables et sensibles s'allonge et exerce une influence trop importante sur les décisions politiques et économiques. Les questions clés sont de savoir dans quelle mesure le filet de sécurité nationale (préoccupations économiques par rapport aux préoccupations non économiques) devrait être jeté comme justification de l'intervention politique pour atteindre ce qui est perçu comme une plus grande résilience économique, et comment cette poursuite de l'amitié peut affecter le économie mondiale.

Il est important d'évaluer les coûts du nouvel ensemble d'incitations économiques mises en place au nom de la résilience économique. Il s'agit d'un exercice difficile, car la « shoration d'amis » est de nature récente et n'est pas en place depuis suffisamment longtemps pour créer des impacts mesurables. Le Friend-shoring est également difficile à évaluer car il implique des efforts pour modifier non seulement l'infrastructure de production mais aussi la capacité d'innovation.[10]

Malgré ces limites, des études récentes estimant l'impact de la « délocalisation d'amis » ont montré que la poursuite de ces politiques pourrait générer d'importantes pertes de revenus mondiaux, en grande partie dues à des baisses nettes du commerce mondial.[11] Pas moins d'un quart de cet effet modérateur sur le commerce résulterait de la perturbation et du fonctionnement réduit des chaînes d'approvisionnement mondiales. Les pays qui dépendent le plus du commerce s'en tireraient le moins bien, et ceux qui entretiennent déjà des relations géographiques étroites ou des relations commerciales solides seront les moins touchés.

Ces études concluent que la « renationalisation » des chaînes d'approvisionnement mondiales ne rend généralement pas les pays plus résilients. Au lieu de cela, affirment-ils, le commerce peut protéger un pays contre les chocs lorsque ses intrants étrangers sont moins perturbés que ses intrants nationaux.[12]

La résilience est considérée comme étant renforcée par l'approvisionnement mondial, et la vulnérabilité est accrue lorsque le nombre de sources est réduit.[13] Les études mettent en garde contre le fait que la résilience économique ne vient pas de la fabrication de produits dans le pays, mais de divers partenariats internationaux.[14]

Même pour les produits et secteurs considérés comme d'importance stratégique ou pour la sécurité nationale, les économistes ont mis en garde contre un large éventail de contrôles et d'incitations pour guider le « shoring d'amis ». Ils estiment qu'il serait préférable de mettre en place une application et un suivi plus stricts des contrôles sur les technologies et produits sélectionnés et hautement prioritaires.[15]

Tenter d'atteindre une plus grande résilience de la chaîne d'approvisionnement grâce à la délocalisation des amis aura non seulement des impacts sur les coûts, l'efficacité et le développement, mais aussi des implications systémiques. Celles-ci affecteront les pays individuels ainsi que la légitimité des institutions multilatérales, en particulier l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Pour toutes les raisons évoquées jusqu'à présent et dans les paragraphes suivants, les auteurs sont d'avis que la poursuite de l'"ami-shoring" n'est pas la meilleure solution pour assurer la résilience économique et la robustesse et la flexibilité de la chaîne d'approvisionnement. Bien qu'elle puisse être intéressante dans le cadre de la poursuite d'objectifs non économiques, c'est une stratégie dangereuse qui aura des impacts à long terme. Les conséquences systémiques potentielles de la « délocalisation d'amis » comprennent :

i) Fragmentation entre partenaires commerciaux et tension géopolitique accrue

Le « Friend-shoring » réussit en découpant le système commercial mondial et en reconfigurant les chaînes d'approvisionnement pour qu'elles se composent uniquement d'entreprises produisant des intrants provenant de partenaires commerciaux partageant les mêmes idées. Elle élève la primauté de la politique sur celle de l'avantage comparatif et aboutit à la fragmentation de l'économie mondiale selon des lignes qui sont politiquement tracées plutôt qu'économiquement dérivées. Incapables d'investir et de s'approvisionner là où leur production serait la plus rentable, les entreprises sont « encouragées » ou contraintes à exercer leurs activités dans des emplacements de second choix. Exhorter les entreprises à tenir compte des "variables non économiques" – résilience économique et sécurité nationale – dans leur calcul de la production se traduira par une plus grande sécurité au prix d'une efficacité moindre et de prix plus élevés.[16]

Il est également important de noter que les « amis » peuvent être temporaires et non permanents, en fonction de l'alignement politique du moment. Changer un tel alignement en raison de critères qui ne sont pas fondés sur les fondamentaux économiques risque de perturber constamment les acteurs du secteur privé et réduit la prévisibilité et la stabilité de leur horizon de planification et augmente les coûts de recherche.

La délimitation du monde en camps séparés peut accroître la tension géopolitique, qui est déjà à son comble. Cela peut également avoir pour effet malheureux d'accroître le risque d'un futur conflit armé, car des partenaires commerciaux auparavant proches s'habituent à se considérer comme des camps opposés et irréconciliables.[17]

ii) Utilisation accrue des subventions et de la politique industrielle

Les subventions sont déjà utilisées plus que tout autre instrument politique dans l'économie mondiale. Le recours aux subventions a presque doublé par rapport aux autres instruments politiques combinés, sur la période 2009-2021.[18] On estime qu'entre 70 et 80 nouvelles mesures de subvention sont enregistrées chaque semaine dans la base de données Global Trade Alerts.[19] L'utilisation des subventions s'est accélérée au cours des deux dernières décennies et atteint des niveaux sans précédent dans de nombreuses économies.[20] L'utilisation croissante de subventions ayant des effets de distorsion modifie les flux commerciaux et d'investissement et contribue aux tensions commerciales mondiales qui nuisent à la croissance et au niveau de vie et diminuent le soutien au libre-échange.

La poursuite continue des politiques industrielles visant à promouvoir les secteurs « stratégiques » tentant d'inciter les entreprises à déplacer la production et les investissements vers des pays amis mettra probablement en jeu encore plus de subventions (conduisant potentiellement à une « guerre des subventions »). Cela faussera sans aucun doute la concurrence internationale et sapera l'objectif du G20 de renforcer le soutien à un commerce plus libre et plus équitable. Un recours accru aux subventions désavantage également les pays en développement plus petits et moins solides financièrement, car ils ne peuvent pas se permettre de concurrencer les pays industrialisés disposant de plus de ressources.

iii) Perte de légitimité pour l'OMC

Le « Friend-shoring » fait dérailler l'OMC en réduisant sa légitimité dans les relations commerciales et la dépendance de ses membres à l'égard du système commercial multilatéral. Il met l'accent sur les relations bilatérales ou en petits groupes pour les partenaires commerciaux dans le but d'isoler les "non-amis".[21] Souvent, ces partenaires « amis » sont également des partenaires stratégiques dans des alliances militaires. Cette pratique sert à saper le multilatéralisme, qui est déjà mis à rude épreuve. Ceux qui souffrent le plus de la perte de légitimité de l'OMC sont les petits pays qui s'appuient sur les règles du système commercial multilatéral pour protéger leurs intérêts contre des partenaires commerciaux plus importants (évolution vers un système fondé sur le pouvoir).

Le non-respect du grand principe de non-discrimination de l'OMC est déjà prononcé. Une étude pertinente indique qu'aujourd'hui, plus de la moitié du commerce mondial de biens est soumis par les membres du G7 et de l'UE à un certain type d'intervention politique qui a fait pencher la balance commerciale en faveur des entreprises et des exportateurs locaux. Les interventions politiques de la Chine, de l'Inde, de la Russie et de la Turquie en faveur des entreprises locales affectent désormais les deux tiers du commerce mondial des marchandises.[22]

Des accords fermés avec des « amis » ne peuvent être conclus qu'avec des interventions visant à déplacer les résultats économiques dans la direction dictée par la politique étrangère, et non par les considérations commerciales sur lesquelles l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) / OMC a été fondé. De telles interventions iront à l'encontre des disciplines de l'OMC en recourant à des tarifs, des subventions et une réglementation discriminatoires.[23] Moins les Membres accorderont d'attention aux règles existantes de l'OMC, moins leur légitimité sera grande, ce qui rendra d'autant plus difficile le succès des efforts visant à négocier des règles supplémentaires indispensables pour moderniser le système commercial.

En tant que premier forum mondial pour discuter des questions économiques et comprenant les économies les plus importantes du monde, même si elles ne partagent pas nécessairement les mêmes idées, le G20 a pour rôle de permettre à ces économies de trouver des moyens de parvenir à une compréhension autour des questions épineuses et de définir un voie à suivre qui ne fasse pas dérailler le reste du monde.

Le rôle du G20 dans ce contexte est d'évaluer dans l'urgence et avec soin les causes de la poursuite du « friend-shoring » et de débattre ouvertement des coûts et bénéfices de cette stratégie actuellement en vogue. Les recommandations de la section suivante peuvent aider à ouvrir la voie, car l'obsession actuelle du découplage pourrait finir par causer plus de dommages à l'économie mondiale que la crise financière mondiale de 2008/9.

Ce Policy Brief propose les recommandations suivantes aux gouvernements du G20 alors qu'ils s'efforcent d'améliorer la résilience économique ainsi que la robustesse et la flexibilité de leurs chaînes d'approvisionnement.

[1] Dan Ciuriak, « L'économie de la politique de la chaîne d'approvisionnement : double circulation, réduction des risques et doctrine Sullivan », Verbatim, Institut CD Howe, 25 mai 2023.

[2] Voir par exemple un commentaire sur les politiques des États-Unis dans Adam Posen « America's Zero-Sum Economics Doesn't Add Up », Foreign Policy, 24 mars 2023.

[3] Département du Trésor des États-Unis, "Remarks by US Secretary of the Treasury Janet L. Yellen on the Way Forward for the Global Economy," The Atlantic Council, 13 avril 2022, communiqué de presse.

[4] McKinsey Global Institute, « Comment notre monde interconnecté change : le destin de la mondialisation », 9 février 2023. ; KPMG, "Six tendances clés impactant les chaînes d'approvisionnement mondiales en 2022", 2022.

[5] Jennifer Blackhurst et al., "Évaluation de la vulnérabilité de la chaîne d'approvisionnement : une approche de visualisation et d'analyse de regroupement basée sur le réseau." Journal of Purchasing and Supply Management, 2018, 24(1), pages 21–30.

[6] McKinsey Global Institute, « Comment notre monde interconnecté change : le destin de la mondialisation », 9 février 2023. ; KPMG, « Six tendances clés ayant un impact sur les chaînes d'approvisionnement mondiales en 2022 », 2022.

[7] Une bonne indication de cela est tirée de la discussion autour du Conseil du commerce et de la technologie États-Unis-UE. ; voir également la fiche d'information : US-EU Trade and Technology Council Advances Concrete Action on Transatlantic Cooperation, décembre 2022.

[8] Halit Harput, "What Policy Initiatives Advance Friend-shoring?", Briefing de la série Zeitgeist #2, Global Trade Alert, 24 août 2022.

[9] Halit Harput, "What Policy Initiatives Advance Friend-shoring?", Briefing de la série Zeitgeist #2, Global Trade Alert, 24 août 2022.

[10] Dan Ciuriak et Patricia Goff, « Economic Security and the Changing Global Economy », Center for International Governance Innovation Series: Reimagining a Canadian National Security Strategy Report No. 8. 13 décembre 2021; Dan Ciuriak, « L'économie de la politique de la chaîne d'approvisionnement : double circulation, réduction des risques et doctrine Sullivan », Verbatim, Institut CD Howe, 25 mai 2023.

[11] Voir, par exemple, Peter Petri et Michael Plummer, "Scenarios for a Global 'New Normal' and ASEAN Global Value Chains", in ASEAN and Global Value Chains: Locking in Resilience and Sustainability, Banque asiatique de développement, 2023, pages 258-310; Barthélémy Bonadio, Zhen Huo, Andrei A. Levchenko et Nitya Pandalai-Nayar, "Global Supply Chains in the Pandemic", NBER Working Paper No. 27224, mai 2020.

[12] OCDE, « Chaînes de valeur mondiales : efficacité et risques dans le contexte de la COVID-19 », 11 février 2021.

[13]Bown, Chad P. et Douglas A. Irwin "Pourquoi tout le monde se soucie-t-il soudainement des chaînes d'approvisionnement ?", The New York Times, 14 octobre 2021 ; Oscar Guinea et Florian Forsthuber, « La mondialisation vient à la rescousse : comment la dépendance nous rend plus résilients », ECIPE Occasional Paper juin 2020 ; Philip Calvert et Dan Ciuriak, "Asian Trade and Supply Chain Linkages, Covid-19" chapitre 27 in Asia: Law and Policy Contexts édité par Victor V. Ramraj, New York, NY: Oxford University Press, 2020; Gabriel Felbermayr, Hendrik Mahlkow et Alexander Sandkamp, ​​"Cutting through the Value Chain: The Long-Run Effects of Decoupling the East from the West", Kiel Working Paper n° 2210, mars 2022.

[14] OCDE, "Fostering Economic Resilience in a World of Open and Integrated Markets: Risks, Vulnerabilities and Areas for Policy Action", rapport préparé pour la présidence britannique du G7 en 2021, 2021.

[15] Martin Chorzempa, "Des contrôles excessifs des exportations pour protéger la sécurité nationale et l'innovation des États-Unis pourraient obliger les entreprises à se déplacer à l'étranger", Peterson Institute for International Economics, Rebuilding the Global Economy, octobre 2020.

[16] William A. Reinsch, « Paradigm Shift ? », Commentaire publié le 6 février 2023, Center for Strategic and International Studies.

[17] Cette ligne de pensée est une version de la « théorie de la paix capitaliste » qui postule que l'ouverture du marché contribue à un comportement plus pacifique entre les pays. Voir Edward Mansfield et al, (eds.)."International Trade and Conflict". The Oxford Handbook of International Political Economy, mai 2021. L'invasion de l'Ukraine par la Russie et la poursuite de la guerre depuis février 2022 est un cas qui va à l'encontre de cette prémisse.

[18] FMI/OCDE/Banque mondiale/OMC, "Subventions, commerce et coopération internationale", 2022, graphique 1, page 12.

[19] Tel que rapporté par l'analyste politique Simon Evenett lors d'un séminaire des Amis du multilatéralisme le 23 mars 2022, sur la base de données tirées de la base de données Global Trade Alerts

[20] FMI, OCDE, Banque mondiale et OMC, Subventions, commerce et coopération internationale, 2022, page 3.

[21] Robert Wolfe, "L'utilisation de la politique commerciale pour la politique étrangère est-elle un "travail SNO"? Sur les liens, l'amitié et les défis du multilatéralisme", Robert Schuman Center for Advanced Studies Research Paper No. 74, décembre 2022

[22] Simon J. Evenett, « What Endgame for the Deglobalisation Narrative ? », Intereconomics, novembre 2022, pages 7 et 8.

[23] Wolfe, Idem, page 10.